近日，生態(tài)環(huán)境部公布了..批排污許可違法違規(guī)典型案例，主要涉及無(wú)證排污、超許可排放濃度排放污染物、不按證排污、未按照排污許可證要求開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)、未提交執(zhí)行報(bào)告、未建立臺(tái)賬等違法違規(guī)情形，具有很強(qiáng)的警示意義。
通過(guò)實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)，除案例曝光的典型違法違規(guī)情形外，也存在一些對(duì)排污許可執(zhí)法認(rèn)知不同、邊界不清的問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，既反映出排污單位貫徹落實(shí)《排污許可管理?xiàng)l例》力度不夠，也反映了生態(tài)環(huán)境部門對(duì)排污許可制度的認(rèn)知還存在諸多短板。
一、排污許可違法違規(guī)問(wèn)題多發(fā)的原因
（一）排污單位治污主體責(zé)任落實(shí)不到位
排污許可制度改革的目的，是要建立“企業(yè)自證守法、政府依證監(jiān)管、社會(huì)共同監(jiān)督”的新型固定污染源管理體系。通過(guò)企業(yè)主動(dòng)申領(lǐng)、主動(dòng)監(jiān)測(cè)、主動(dòng)記錄、主動(dòng)報(bào)告、主動(dòng)公開(kāi)，將排污治理的責(zé)任回歸企業(yè)，落實(shí)企業(yè)污染治理的主體責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)從“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。
但實(shí)際工作中，因排污許可證核發(fā)階段，管理部門多以“包辦式”“保姆式”的幫扶來(lái)完成排污許可證的核發(fā)任務(wù)，混淆了生態(tài)環(huán)境部門與排污主體的責(zé)任邊界，導(dǎo)致當(dāng)前不少企業(yè)對(duì)排污許可制度的理解仍然停留在排污許可證核發(fā)階段，亦步亦趨，嚴(yán)重依賴于生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督幫扶，對(duì)于《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施后應(yīng)該如何遵守排污許可證規(guī)定、違反《排污許可管理?xiàng)l例》需要承擔(dān)哪些法律責(zé)任等沒(méi)有足夠重視，導(dǎo)致違法違規(guī)行為發(fā)生。典型案例中，曝光的無(wú)證排污、超標(biāo)排污、不按證排污等問(wèn)題，均反映出排污單位主體責(zé)任落實(shí)不到位，尤其是內(nèi)蒙古自治區(qū)神華神東電力有限責(zé)任公司烏拉特中旗熱力廠不按時(shí)提交執(zhí)行報(bào)告的案例，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部門多渠道、多頻次提醒后仍不執(zhí)行排污許可證要求，反映出企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)極其薄弱。
（二）部分排污單位技術(shù)能力不足、管理思維落后
實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，部分排污單位，特別是中小企業(yè)環(huán)境治理的能力相對(duì)薄弱，甚至沒(méi)有設(shè)置專門負(fù)責(zé)的環(huán)境治理人員，技術(shù)力量不足以支撐排污許可的申請(qǐng)與執(zhí)行，甚至排污許可證的申報(bào)也多是依靠第三方機(jī)構(gòu)完成。加之，企業(yè)對(duì)排污許可制度的理解仍然停留在“審批式”的思維方式當(dāng)中，認(rèn)為排污許可證是環(huán)評(píng)批復(fù)后的另一個(gè)“準(zhǔn)生證”，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“身份證”的作用，對(duì)證后要求的自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、信息公開(kāi)等更是一無(wú)所知，導(dǎo)致排污許可違法違規(guī)行為多發(fā)。典型案例中，北京市房山區(qū)北京艾爾有限公司未重新申請(qǐng)取得排污許可證排放污染物案和江蘇省無(wú)錫市永樂(lè)食品有限公司未按排污許可證規(guī)定建立環(huán)境治理臺(tái)賬，反映出企業(yè)對(duì)排污許可副本記載內(nèi)容不熟悉和“審批式”過(guò)關(guān)思維。
新版排污許可證作為制度改革后的一項(xiàng)新生事物，是對(duì)以往環(huán)境治理模式的一次顛覆式改革，對(duì)企業(yè)自我管理的要求極大提高，許多企業(yè)重視不夠，調(diào)整梳理新的環(huán)境治理思維的節(jié)奏較慢，也導(dǎo)致《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施后，違法違規(guī)行為的發(fā)生。
（三）排污許可證后執(zhí)法監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)
除典型案例公布的違法違規(guī)行為外，排污許可證后執(zhí)法監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，也是發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題較多的原因之一。一方面，排污許可證工作技術(shù)性強(qiáng)，僅申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范就有75個(gè)，還有諸多自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南及可行性技術(shù)文件，112類行業(yè)排污許可證核發(fā)與監(jiān)管要求不盡相同，技術(shù)文件適用的范圍錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)前還存在技術(shù)要求與治理進(jìn)程不同步等復(fù)雜情況，而目前國(guó)家層面還沒(méi)有出臺(tái)排污許可證執(zhí)法方面的指引性文件，執(zhí)法人員執(zhí)法無(wú)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可依，反而各種機(jī)構(gòu)、人員在互聯(lián)網(wǎng)上的解讀層出不窮，魚龍混雜，容易造成執(zhí)法的主觀性。例如，按照排污許可制改革進(jìn)程，2020年底實(shí)現(xiàn)的是水、大氣環(huán)境要素的排污許可全覆蓋，但執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)因固廢危廢填報(bào)信息不全而被認(rèn)為違反《排污許可管理?xiàng)l例》的情形。
另一方面，排污許可證作為企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期的..行政許可，其記載內(nèi)容覆蓋面廣，基本涵蓋了企業(yè)的原輔材料信息、燃料信息、生產(chǎn)工藝、主要生產(chǎn)設(shè)備及其參數(shù)、污染治理設(shè)施及其參數(shù)、排污口位置及數(shù)量、排放濃度及排放量、無(wú)組織管控要求、自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、信息公開(kāi)等各類環(huán)境治理要求，對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)水平要求較高，現(xiàn)階段基層執(zhí)法人員的技術(shù)能力難以匹配，實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)因執(zhí)法人員理解不同而提出不同問(wèn)題的現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、一致性不夠。
二、問(wèn)題解決的對(duì)策建議
（一）責(zé)權(quán)明晰，落實(shí)排污單位治污主體責(zé)任
《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施，在排污許可證申請(qǐng)環(huán)節(jié)、排污環(huán)節(jié)均規(guī)定了排污單位的具體責(zé)任和義務(wù)，厘清了政府部門和市場(chǎng)主體在許可證核發(fā)、執(zhí)法環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界，讓排污治污的責(zé)任回歸到企業(yè)本身。一方面，要加大對(duì)排污許可制度和《排污許可管理?xiàng)l例》的宣傳，讓排污單位真正從“要我守法”到“我要守法”轉(zhuǎn)變，樹(shù)立環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變的新概念。另一方面，要加大對(duì)典型案例中曝光的無(wú)證排污、不按證排污、超標(biāo)排污等違反《排污許可管理?xiàng)l例》行為的打擊力度，維護(hù)排污許可制度的權(quán)威，督促企業(yè)落實(shí)治污主體責(zé)任。
（二）建章立制，提高環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)技術(shù)水平
提高排污許可證后執(zhí)法監(jiān)管水平，一是要建章立制，盡早建成排污許可證后執(zhí)法支撐體系。建議在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的排污許可執(zhí)法規(guī)范或指南，明確執(zhí)法流程、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法重點(diǎn)、檢查方法等關(guān)鍵性內(nèi)容，減少執(zhí)法的主觀性，便于基層執(zhí)法部門科學(xué)、規(guī)范地開(kāi)展排污許可證執(zhí)法工作。二是要加強(qiáng)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平。通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使執(zhí)法人員了解排污許可制改革的部署安排，掌握排污許可制度改革與《排污許可管理?xiàng)l例》實(shí)施之間的時(shí)間進(jìn)度銜接關(guān)系，避免出現(xiàn)執(zhí)法誤判。三是要化繁為簡(jiǎn)，加快排污許可證優(yōu)化調(diào)整的進(jìn)程。要盡快實(shí)現(xiàn)排污許可證副本化繁為簡(jiǎn)，建立以排污口和污染物排放要求為重點(diǎn)，突出排污許可證證后監(jiān)管主要問(wèn)題的內(nèi)容體系，同時(shí)銜接現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查系統(tǒng)，提升證后監(jiān)管和依證執(zhí)法的便利性。
（三）強(qiáng)化幫扶，探索建立排污許可容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制
排污許可制度作為一項(xiàng)新的改革，在執(zhí)行落實(shí)的過(guò)程中不可避免地會(huì)面臨新的問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持分類處置原則，對(duì)于違法行為明確、后果嚴(yán)重的違法行為，要按照《排污許可管理?xiàng)l例》和相關(guān)法律法規(guī)的要求嚴(yán)肅查處；對(duì)于違法行為輕微、沒(méi)有造成危害后果或初次違法且危害后果輕微的，如要求無(wú)組織排放企業(yè)自發(fā)改為有組織排放未及時(shí)重新申領(lǐng)排污許可證等行為，要堅(jiān)持是否有利于改善環(huán)境質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，給予排污單位適當(dāng)?shù)娜蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)會(huì)，探索納入《生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)》和《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰事項(xiàng)清單》，調(diào)動(dòng)和提升排污單位自覺(jué)落實(shí)排污許可制度的積極性和主動(dòng)性，回歸排污許可制度“歸一”而不“加一”的設(shè)計(jì)初衷。
以上內(nèi)容環(huán)評(píng)愛(ài)好者公眾號(hào)，作者：張光岳 張青 王輝（作者單位：濰坊市生態(tài)環(huán)境局）
三、排污許可制度為環(huán)保稅提供可靠數(shù)據(jù)支持
全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，并將于2018年1月1日開(kāi)始實(shí)施。環(huán)保稅，由此成為我國(guó)的第十八個(gè)稅種。
“環(huán)保稅法是落實(shí)稅收法定原則后，我國(guó)..部‘綠色稅法’，也為今后的其他稅種立法樹(shù)立了標(biāo)桿和示范?！遍_(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，是貫徹黨的十八屆五中全會(huì)確立的綠色發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，有利于減少污染物排放，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。
環(huán)境保護(hù)稅可以形成有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，稅收的征管更加嚴(yán)格了，可以增強(qiáng)執(zhí)法的剛性，減少地方政府和部門的干預(yù)，有效解決企業(yè)欠繳排污費(fèi)問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)主動(dòng)采取措施降低污染物排放濃度的企業(yè)，給予稅收減免優(yōu)惠，激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)工藝，減少污染物排放。
排污許可制度將為環(huán)境保護(hù)稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染排放數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)共享，排污許可管理形成的企業(yè)實(shí)際排放量，將作為環(huán)境保護(hù)稅征收的主要依據(jù)。環(huán)保部與稅務(wù)總局對(duì)數(shù)據(jù)共享已經(jīng)達(dá)成一致意見(jiàn)。
根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)交送環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理中獲取的信息，包括排污單位信息、污染物排放口、排放污染物種類、污染物排放數(shù)據(jù)等。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)環(huán)保部門交送的排污單位信息進(jìn)行納稅人識(shí)別；納稅人持有排污許可證的，其污染物排放口按照排污許可證載明的污染物排放口確定。
納稅人申報(bào)的污染物排放數(shù)據(jù)與環(huán)保部門交送的數(shù)據(jù)不一致的，按照環(huán)保部門交送的數(shù)據(jù)計(jì)稅。
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