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記者 | 劉海川

日前，河北省唐山市路南區(qū)人民法院宣判唐山松汀鋼鐵有限公司涉嫌污染環(huán)境罪一案。被告單位松汀公司犯污染環(huán)境罪、非國家工作人員行賄罪，數(shù)罪并罰，被判處罰金 720萬元，13名被告人獲刑。獲刑者包括第三方環(huán)境監(jiān)測運(yùn)維單位的3位前運(yùn)維員工，他們收受生產(chǎn)企業(yè)好處費(fèi)，私自將虛假停產(chǎn)數(shù)據(jù)違規(guī)記錄為正常。

去年以來，第三方環(huán)境監(jiān)測運(yùn)維服務(wù)機(jī)構(gòu)參與弄虛作假問題頻發(fā)。2021年8月，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組陸續(xù)向云南、河南、廣西等地反饋督察情況，央地各級媒體密集報道此類造假亂象。

根據(jù)新華社發(fā)表的報道，一些第三方環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)已成為不法企業(yè)的“排污保鏢”。《光明日報》發(fā)表評論文章指出，要增加對違規(guī)企業(yè)和個人的懲處力度，提高其違法成本。

外界也注意到，相對于此前處罰重點(diǎn)主要針對排污企業(yè)，今年以來環(huán)保部門加大了對監(jiān)控設(shè)施及數(shù)據(jù)中第三方社會化運(yùn)行維護(hù)單位的查處力度。業(yè)內(nèi)..認(rèn)為，加強(qiáng)第三方運(yùn)維單位市場整肅很有必要。

近年來，第三方環(huán)境監(jiān)測運(yùn)維領(lǐng)域確實(shí)亂象頻仍，業(yè)內(nèi)也越來越多意識到，作為我國提升環(huán)境治理水平重要舉措的第三方監(jiān)測運(yùn)維服務(wù)機(jī)構(gòu)，其角色也處于一個界定模糊、身份尷尬的狀態(tài)。夾在政府和排污企業(yè)之間的第三方環(huán)境監(jiān)測運(yùn)維方，如何在“三角”關(guān)系中找到自己定位并實(shí)現(xiàn)良性的運(yùn)轉(zhuǎn)，也是業(yè)內(nèi)正在探討和摸索的一個重要議題。

引入第三方監(jiān)測運(yùn)維服務(wù)機(jī)構(gòu)是我國提升環(huán)境治理水平的重要舉措，2015年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，鼓勵推行排污企業(yè)通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司對污染治理結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的第三方治理新模式。

這個變化的大背景是2015年國務(wù)院提出的“放管服”改革，更具體的原因是，在環(huán)境監(jiān)測的敘述體系中，厘清主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，既明確了排污企業(yè)的主體責(zé)任，也讓政府退位到“監(jiān)督者”的身份上。這樣既節(jié)約了行政成本，也提高了環(huán)境監(jiān)測的效率。

2015—2017年，中國環(huán)境監(jiān)測改革處于一個快速發(fā)展的時期。這三年中，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組連續(xù)三年分別審議通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等文件，形成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理和制度體系的基本框架。

在逐步深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革過程中，尤其是隨著中國環(huán)境保護(hù)制度愈發(fā)完善，第三方社會化監(jiān)測發(fā)展迅猛，并催生出一個龐大市場。

據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站站長陳善榮介紹，當(dāng)前全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系全行業(yè)監(jiān)測力量累計達(dá)到30萬人左右，社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)超過3500家，從業(yè)人員超過18萬人。

按照《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃綱要 （2020-2035年）》，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革將堅持政府主導(dǎo)，社會參與的大原則，這意味著，未來很長一段時期，第三方環(huán)境監(jiān)測運(yùn)維機(jī)構(gòu)有更好的前景可期。

對于第三方監(jiān)測運(yùn)維服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，2018年也是一個重要節(jié)點(diǎn)。

“2018年以前，是政府來直接購買服務(wù)。環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)與環(huán)境執(zhí)法部門簽合同，去監(jiān)測排污企業(yè)。2018年以后，環(huán)保部門把這筆錢作為排污企業(yè)達(dá)標(biāo)管控的一種獎勵，給到排污企業(yè)?！币幻h(huán)境監(jiān)測設(shè)備龍頭企業(yè)的運(yùn)維高管告訴界面新聞，2018年后，數(shù)據(jù)監(jiān)測的運(yùn)維方，由政府集中采買服務(wù)提供者，變成與排污企業(yè)締約合同的服務(wù)商。

2015年以來，針對排污企業(yè)的環(huán)境監(jiān)測主體定位也有一個明顯的變化，2015年8月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》明確，地方各級環(huán)保部門相應(yīng)上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，重點(diǎn)排污單位必須落實(shí)污染排放自行監(jiān)測及信息公開的法定責(zé)任。在實(shí)踐中，“自行監(jiān)測”顯然很難落實(shí)，所以才引入了第三方監(jiān)測運(yùn)維機(jī)構(gòu)。

但中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院原院長馬中認(rèn)為，監(jiān)測主體應(yīng)該是企業(yè)自身，企業(yè)有環(huán)境責(zé)任，監(jiān)測排污，把排污情況說清楚是企業(yè)的責(zé)任。“企業(yè)對自己的排放情況.了解，政府相關(guān)部門即便每天盯著企業(yè)去查也不如企業(yè)自己說得明白。更何況即使排放末端信息是對稱的，但前端、中端生產(chǎn)過程的相關(guān)信息（生產(chǎn)工藝、加工流程）還是不對稱?！?

在“自行監(jiān)測”難以有效得到落實(shí)的情況下，引入了第三方監(jiān)測運(yùn)維機(jī)構(gòu)就是必然的次優(yōu)選擇。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長助理杜斌認(rèn)為，環(huán)保法、包括相關(guān)的數(shù)據(jù)監(jiān)測法規(guī)的出臺，都強(qiáng)調(diào)源頭治理。企業(yè)自主運(yùn)營，企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，第三方積極參與，“這沒有問題。問題是我們高估了企業(yè)的守法和企業(yè)的自主意愿，企業(yè)在面臨經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的選擇時，很難做出正確的選擇。這使得第三方運(yùn)維就要背負(fù)巨大的壓力。”

這種壓力往往是巨大的。從近幾年生態(tài)環(huán)境部公布的查處案例來看，一些排污企業(yè)不顧日趨嚴(yán)峻的環(huán)保要求，在高額利益的驅(qū)使下，往往鋌而走險，弄虛作假，慣常的手法很多，比如虛報停產(chǎn)、減產(chǎn)情況；采取拔掉采樣探頭，抽取環(huán)境空氣的手段；或通過旁路向在線監(jiān)測采樣口補(bǔ)充氮?dú)庀♂尩确绞绞乖诰€監(jiān)測數(shù)據(jù)看似正常。

一般情況下，由于運(yùn)維人員日常巡檢周期為7天，難以及時發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)弄虛作假的行為。種種情況下，運(yùn)維機(jī)構(gòu)往往陷于被動尷尬的地步。

一位不愿具名的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備運(yùn)維人員告訴界面新聞，在政府集中采買的時代，“聘請的第三方，被政府賦予權(quán)利去監(jiān)督，這些內(nèi)容在合同里被予以體現(xiàn)?！钡F(xiàn)在，運(yùn)維方被定位為與排污企業(yè)簽訂合同的服務(wù)商，而在實(shí)際承擔(dān)的義務(wù)上，又有監(jiān)督數(shù)據(jù)真實(shí)性的責(zé)任。

杜斌分析，運(yùn)維方在排污企業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)測環(huán)節(jié)中扮演什么角色，需要更清晰的認(rèn)識和界定。“只是客觀公正地反映數(shù)據(jù)本身，這個事就好辦，它作為一個客觀中立方，去反映記錄實(shí)時數(shù)據(jù)，反映實(shí)際排放情況，反映真實(shí)狀態(tài)，這是其應(yīng)有之義。”

實(shí)際上，第三方運(yùn)維在“三角關(guān)系”（政府、排污企業(yè)、運(yùn)維方）中，既有主體責(zé)任，也有監(jiān)督責(zé)任，但其身份的模糊和弱勢地位很難兼顧這兩大目標(biāo)，“它的弱勢地位，只能要么就依附于政府，要么就依附于企業(yè)?！倍疟笳f。

上述運(yùn)維方高管稱，2018年后，監(jiān)測運(yùn)維機(jī)構(gòu)與排污企業(yè)的簽約方式也變得比較靈活。有一些企業(yè)，采購某個品牌的數(shù)據(jù)監(jiān)測設(shè)備后，再簽約其他的運(yùn)維機(jī)構(gòu)；也有企業(yè)既采購設(shè)備、也采購連帶運(yùn)維服務(wù)。“2018年以后，也流行數(shù)據(jù)購買服務(wù)，連設(shè)備都不買，企業(yè)方只租設(shè)備。”

這種身份轉(zhuǎn)變所影響的，是政府、排污企業(yè)和運(yùn)維方“三角”關(guān)系的微妙心態(tài)變化。

“既然首先是與排污企業(yè)的合同行為，就有與排污企業(yè)利益相關(guān)的畸形市場競爭?！鄙鲜龈吖苷f，運(yùn)維機(jī)構(gòu)的門檻并不高，實(shí)際上，監(jiān)測行業(yè)里除了大企業(yè)外，質(zhì)量參差不齊的小機(jī)構(gòu)大量存在?！昂弦?guī)性反而不能促進(jìn)整個行業(yè)的健康發(fā)展，排污企業(yè)有自主選擇第三方的權(quán)利，也有與監(jiān)測運(yùn)維方勾連的空間?！?

在杜斌看來，這也是典型的“劣幣驅(qū)逐良幣”。

按照《中華人民共和國政府采購法》第二十二條規(guī)定，參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中不能有重大違法記錄。這意味著，運(yùn)維方的行政處罰記錄，會直接影響到排污企業(yè)未來三年政府采購項(xiàng)目。而環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測運(yùn)維方監(jiān)督服務(wù)的重點(diǎn)企業(yè)，其業(yè)績往往依賴于政府采購項(xiàng)目。

在這個過程中，“小機(jī)構(gòu)沒有什么擔(dān)憂，畢竟門檻低，獲得數(shù)據(jù)監(jiān)測運(yùn)維訂單后，與排污企業(yè)勾連違法成本也更低。”上述高管稱。

但對于一些規(guī)模較大的運(yùn)維方來說則不然。在實(shí)際運(yùn)行中，這些運(yùn)維方面對的，不僅僅是業(yè)績壓力，而且還隨時要面臨排污企業(yè)數(shù)據(jù)造假等違法行為后“甩鍋”等巨大風(fēng)險。

即使在監(jiān)管日益收緊的情況下，面對利益誘惑，排污單位自動監(jiān)控弄虛作假的案例仍舊層出不窮，并且手段多種多樣，如上文提到的虛報停產(chǎn)、減產(chǎn)情況；采取拔掉采樣探頭，抽取環(huán)境空氣的手段；或通過各種手段稀釋進(jìn)入采樣口的樣本等。

這些弄虛作假行為一旦被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，排污企業(yè)往往會把運(yùn)維方也拉進(jìn)來并試圖“甩鍋”。當(dāng)然，有些案例中，運(yùn)維方確實(shí)參與了造假行為，但有些運(yùn)維方是被冤枉的。一旦“甩鍋”成功，運(yùn)維方常常被當(dāng)?shù)卣腥氩涣加涗?，甚而禁止參與政府購買或委托服務(wù)、暫停驗(yàn)收和聯(lián)網(wǎng)。

上述運(yùn)維人員回憶，他所在的企業(yè)曾為湖南某排污企業(yè)提供數(shù)據(jù)監(jiān)測運(yùn)維服務(wù)。2016年，運(yùn)維人員在排污企業(yè)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)在污水采樣系統(tǒng)預(yù)處理采樣管上，私自接入一瓶液體濃度較低的水瓶。運(yùn)維人員在現(xiàn)場視頻取證后，通知了企業(yè)和環(huán)境執(zhí)法部門。

但是接下來，運(yùn)維方尷尬地發(fā)現(xiàn)，他們與企業(yè)簽訂的合同，只約定了運(yùn)維的服務(wù)流程，并沒有對違約性行為進(jìn)行約束。“后來我們不得不主動中止了服務(wù)合同?！?

為了應(yīng)對風(fēng)險，國內(nèi)一些龍頭設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)在提供運(yùn)維服務(wù)時，也在與排污企業(yè)締約合同上做出約定，作為乙方，如果發(fā)現(xiàn)甲方有違規(guī)違法行為或者涉嫌此類不正常運(yùn)行行為的，有權(quán)利終止運(yùn)維服務(wù)。

但運(yùn)維人員不是每次都能“抓現(xiàn)行”。上述高管稱，2021年年初，天津一家排污企業(yè)被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常后，將矛頭指向他所在的運(yùn)維服務(wù)商?！斑@是當(dāng)?shù)氐囊患依惔髴?，環(huán)境執(zhí)法部門要求我們提交沒有造假的證據(jù)。”

在這種要求舉證倒置的案例中，他坦言，作為該企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)維服務(wù)的管理者，“大量的時間都耗費(fèi)在自證清白上?！边@家運(yùn)維企業(yè)在全國25個省級區(qū)域雇傭運(yùn)維人員700多人，每年需要處理的類似事件有30多起，“平均每個事件都需要耗費(fèi)3到5天的工時。”

“而且更大的風(fēng)險是，大量類似排污企業(yè)都是當(dāng)?shù)乩惔髴簦谟龅缴霞増?zhí)法部門突擊檢查發(fā)現(xiàn)的違法情況后，地方政府也會傾向于保護(hù)排污企業(yè)?！边@位第三方運(yùn)維高管稱。

近年來，出于保護(hù)地方利稅大戶和地方GDP，地方把事故責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁到第三方運(yùn)維方身上的案例也很多。十八屆五中全會明確提出實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，其中一個目的，也正是為了解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等的干預(yù)。改革后，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法部門來自地方保護(hù)主義的壓力確實(shí)大為減輕，但是完全處于民間地位的第三方運(yùn)維機(jī)構(gòu)仍隨時面臨此類壓力。

“類似的事故責(zé)任推定也容易移交到第三方，.后變成第三方承擔(dān)了”，杜斌說，當(dāng)然，新環(huán)保法也有規(guī)定，第三方如果幫助人家弄虛作假，或者隨波逐流，確實(shí)負(fù)有連帶責(zé)任的，必須承擔(dān)法律責(zé)任。

從第三方運(yùn)維的角度看，“政府把壓力給你，企業(yè)也會把壓力傳導(dǎo)給你，所有的緩沖帶在你這里，這個時候運(yùn)維方能不昧著良心去做好嗎？這對第三方來說非常深刻。當(dāng)然，社會會支持你客觀公正來做事?！倍疟笳f，良好的市場機(jī)制，需要好的落地政策?！氨热绫本┖吞旖?，執(zhí)法部門對第三方運(yùn)維有一個考核，并且進(jìn)行排名。懲罰后進(jìn)，獎勵先進(jìn)，培育良好的市場環(huán)境。但是獎勵和處罰機(jī)制要完善、公平。”

杜斌也注意到，也有一些地方區(qū)域，再次回歸到政府集中采買模式。但他認(rèn)為，如果再回歸到政府集中采買階段，是逆勢而行，“監(jiān)管范圍增多，監(jiān)控因子增多，在適當(dāng)條件下能擔(dān)負(fù)是好事，但政府沒有必要去承擔(dān)這樣連帶的責(zé)任。

畢竟，由政府來做環(huán)境事故的責(zé)任兜底，“既不現(xiàn)實(shí)，也無法體現(xiàn)源頭治理的精神?！倍疟笳f。

當(dāng)然，模式轉(zhuǎn)變后，政府雖然只有監(jiān)管的責(zé)任，但不表示可以做“甩手掌柜”。在這個過程中，政府如何才能有效監(jiān)管企業(yè)，督促企業(yè)發(fā)揮主體責(zé)任，怎么有效地監(jiān)管第三方，讓第三方發(fā)揮監(jiān)管責(zé)任，“這考驗(yàn)的是地方政府的智慧。”杜斌說。

全面放開服務(wù)性監(jiān)測市場是我國環(huán)境治理個改革中重要的一環(huán)，而第三方環(huán)境監(jiān)測運(yùn)維是保證監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)性的重要方式，利用市場機(jī)制鼓勵社會類監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測服務(wù)供給，從而滿足我國環(huán)境生態(tài)監(jiān)測和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。業(yè)內(nèi)的普遍共識是，唯有進(jìn)一步的改革才能解決現(xiàn)實(shí)困境，讓政府、排污企業(yè)、第三方運(yùn)維形成一個穩(wěn)定的、良性的“三角關(guān)系”。

杜斌說，環(huán)保是一個持續(xù)投入性、政策指令性的領(lǐng)域，帶有強(qiáng)制性的市場，“它的進(jìn)步要依靠于我們的管理要求、標(biāo)準(zhǔn)提高、技術(shù)進(jìn)步和人們?nèi)找嬖鲩L的健康要求，從而逐漸提升推動發(fā)展?！?